Orçamento Público
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ORÇAMENTO PÚBLICO


CONCEITO E PRINCÍPIOS

O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano).

Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados orçamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na alocação dos recursos públicos.

O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orçamento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo).

O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento público das ações a realizar no exercício.

O OGU (orçamento geral da união) é constituído de três peças em sua composição:

  • Orçamento Fiscal,
  • Orçamento da Seguridade Social
  • Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais.

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei:

  • Plano Plurianual (PPA)
  • Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
  • Lei de Orçamento Anual (LOA)

O PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos. O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa).

De acordo com a Constituição Federal, o PPA deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".

A LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioridades em termos de programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa).

De acordo com a Constituição Federal, a LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração do Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabele a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os órgãos dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para discussão e votação no Congresso Nacional.

Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.

A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do governo federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto.

A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura. Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.

Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios.

Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc).

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:

  • Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.
  • Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.
  • Política Monetária - envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.

O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se temos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.

O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.

Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:        

  • Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.    
  • Função distributiva - Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc.     
  • Função estabilizadora- ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites).


PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e execução do orçamento, que estão definidos na Constituição Federal, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º):

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".


PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS        

Unidade – Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município). Cada ente deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes. O que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo.

Universalidade – o Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento.

Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal.

Legalidade – O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou Congresso Nacional.

Exclusividade – O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.

Especificação ou discriminação ou especialização – São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação.    

Publicidade – O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União.       

Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.  

Orçamento-Bruto - A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos constitucionais (ex.transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie.

Não-afetação ou não-vinculação – É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc). e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.

Programação, tipicidade e atipicidade – Durante a fase de consolidação da proposta de Orçamento, geralmente se seguem determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma tabela de classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em funções, subfunções, programas e ações. Há outra tabela de classificação da despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária, por exemplo. No processo de programação da despesa no Orçamento, em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa classificável na função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra). A função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando quase que uma área de atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em subfunções, que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo, compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a realizar no exercício. Programar uma despesa é classificar a despesa de maneira a ficar evidenciado onde será utilizado o recurso (em qual função, subfunção, programa ou ação do Governo). Porém, no processo de programação, pode ocorrer de um programa não se vincular á sua respectiva subfunção da tabela de classificação funcional. OU uma subfunção não se vincular à sua função típica, constante da tabela de classificação funcional. Ou seja, em termos práticos, nem sempre se programa a despesa respeitando-se a classificação funcional existente nas tabelas orçamentárias. Quando um programa é vinculado a uma subfunção que não aquela correspondente à da tabela de classificação, dizemos que ocorreu atipicidade na programação da despesa, ou seja, não há uma classificação típica. O mesmo acontece quando uma despesa classificada no Orçamento em uma subfunção está vinculada a outra função que não a função correspondente, segundo a tabela de classificação orçamentária. A tabela de classificação funcional da despesa por funções e subfunções está consignada no livro "Manual Técnico de Orçamento" publicado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).


O Processo de elaboração do Orçamento brasileiro

Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem alternado situações em que o Congresso efetivamente participa e define onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele tem pouca ou nenhuma influência direta (ver Serra, 1994; Bezerra, 1999). Atualmente, mesmo quando os parlamentares têm um papel efetivo, este se limita essencialmente à proposição de emendas ao projeto de lei orçamentária que visam direcionar para suas bases eleitorais programas e projetos de interesse local. 

A Constituição de 1988 gerou um novo conjunto de normas complexas para regulamentar o processo decisório do orçamento federal. O principal objetivo dessas inovações foi criar um sofisticado sistema hierárquico de coordenação e planejamento para um período de quatro anos, ampliando, assim, o ciclo orçamentário para além da formulação do projeto de lei anual. Foram criados três instrumentos institucionais responsáveis pela regulamentação, planejamento e distribuição dos recursos federais: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Pela Constituição, esta tríade se liga hierarquicamente em diferentes etapas.

As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO são utilizadas pelo Executivo para elaborar o Projeto de Lei Orçamentária - PLO. Este projeto de orçamento estima o total das receitas e fixa as despesas para o exercício fiscal subseqüente, ou seja, a proposta detalha programas e atividades específicas que devem estar de acordo com os dois instrumentos mencionados. O presidente da República está obrigado a enviar para o Congresso o PLO até 30 de agosto e o prazo que este tem para emendar e aprovar o projeto se estende até 15 de dezembro. O exame da proposta é realizado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMPOF, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Congresso. O PLO, posteriormente, é devolvido ao Executivo para sanção, com ou sem vetos. 

A Lei Orçamentária Anual é composta de três orçamentos diferentes: fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O orçamento fiscal abrange impostos e as despesas de toda a administração pública, incluindo os três Poderes e as fundações mantidas pelo Estado. O orçamento da seguridade social corresponde à ação do governo em três setores: saúde, previdência e assistência social. Por último, o orçamento de investimentos das estatais é responsável pelo montante total das receitas de capital (de origem não fiscal) a ser investido pelos órgãos públicos. Como será mostrado adiante, a rubrica "investimentos", constante nos três orçamentos, é um dos componentes mais importantes do orçamento federal, porque é basicamente aqui que se dá a participação dos parlamentares com a apresentação de emendas individuais e coletivas. A participação dos congressistas depende, portanto, da disponibilidade de recursos de investimentos, os quais se baseiam nas receitas de capital. 

O Executivo é responsável pela coordenação e elaboração da Proposta de Orçamento Anual - POA, mais especificamente, compete à Secretaria de Orçamento Federal - SOF, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a coordenação e detalhamento da POA. A SOF estima o total de receitas e despesas de cada ministério (pessoal, contribuições previdenciárias, dívidas etc.), do Legislativo e do Judiciário. Na seqüência, define os parâmetros para todas as demais despesas, inclusive operacionais e de investimentos, além de especificar os limites de despesas para cada programa que cada um dos órgãos públicos se propõe a desenvolver. Após considerar esses limites orçamentários, cada ministério e órgão público devolve seu projeto à SOF, que fica com a responsabilidade de consolidar tudo em uma proposta única, o PLO, que é então encaminhado ao congresso.


É importante notar que é nessa etapa que alguns parlamentares, especialmente os de mais prestígio e poder político, recorrem às suas redes políticas dentro dos ministérios e órgãos federais para incluir projetos de seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao Congresso Nacional. Em outras palavras, esses parlamentares saltam um estágio importante das negociações no Congresso, fazendo constar seus pedidos já no projeto enviado pelo presidente da República. É nessa fase que se dão as negociações mais ardilosas dentro do Poder Executivo, com cada parte buscando alargar seu quinhão do orçamento e o Tesouro procurando conter as reivindicações de todos.

Mas o jogo orçamentário não acaba depois que o PLO é aprovado pelo Congresso e sancionado pelo presidente da República. Mesmo esgotadas essas etapas, ainda é possível modificar o projeto mediante créditos adicionais que abrem a possibilidade de introduzir novas emendas com potencial de redistribuir recursos. Esse mecanismo institucional torna o processo orçamentário quase interminável, convertendo-o em um jogo seqüencial em que Executivo e Congresso interagem em mais de uma ocasião. Conforme demonstraremos adiante, o Executivo participa desse jogo em uma posição mais favorável, pois se utiliza da assimetria de informações e de mecanismos institucionais que lhe outorgam consideráveis poderes discricionários. 

Há três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extraordinários. Os créditos suplementares reforçam as alocações orçamentárias já incluídas na LOA quando o montante original de recursos é insuficiente para concluir o projeto. Se essa mudança está dentro dos limites estabelecidos pela LOA, os créditos suplementares significam basicamente uma redistribuição de recursos sem implicar novas despesas. Por essa razão, o crédito é autorizado por decreto presidencial e não requer aprovação do Congresso, o que confere ao Executivo um instrumento adicional para recompensar ou punir os parlamentares em função de como votam no Congresso. 

Se a mudança desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado pela LOA, ou se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente novos, isto é, um gasto não associado a uma alocação orçamentária, é necessário que se crie um crédito especial. Nesse caso, é preciso enviar ao Congresso um novo projeto de lei que, por sua vez, deve ser aprovado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização-CMPOF. Esta, todavia, não tem poderes nem para alterar a destinação de recursos nem para mudar a soma total do crédito proposto. Além disso, o crédito especial tem de ser aprovado por maioria simples do Congresso Nacional, o que não é difícil para um governo que possua uma maioria confortável de votos, como não raro tem acontecido. 

Finalmente, o crédito extraordinário somente é utilizado em casos urgentes e não previstos tais como guerra, desastres naturais ou situação semelhante, e é autorizado por Medida Provisória. Em resumo: enquanto o crédito suplementar redistribui as despesas dentro dos limites previstos pela LOA, o crédito especial implica uma reformulação do orçamento, exigindo novas negociações com os parlamentares. As verbas a ser do cancelamento de despesas previstas na LOA, de excedentes da arrecadação tributária e de empréstimos. Observe-se que o Executivo leva vantagem no processo por concentrar as informações sobre a disponibilidade de recursos no Tesouro Nacional.

A participação dos parlamentares no ciclo orçamentário tem lugar, sobretudo, na CMPOF, ao comparar o número de emendas aprovadas pela CMPOF e pelo plenário do Congresso, chama a atenção para o fato de que o Congresso não modifica substancialmente o relatório ratificado pela comissão. De acordo com esse autor, a Comissão de Orçamento é o principal lócus decisório do orçamento no âmbito do Congresso. Trata-se da comissão mais numerosa, com 84 membros efetivos e 84 suplentes, 63 dos quais são deputados e 21 senadores. Sua composição baseia-se na proporção de cadeiras que cada partido político detém no Congresso, daí que os grandes partidos têm uma representação maior na mesma. Segundo as normas internas do Congresso, os líderes partidários são responsáveis não só pela indicação dos membros da CMPOF, como também têm considerável influência na escolha do presidente e dos três vice-presidentes. Essas funções hierárquicas, mais a de relator, são alternadas a cada ano entre representantes do Senado e da Câmara dos Deputados. Dada a importância desses cargos, as prerrogativas dos líderes partidários na composição da comissão representam, para eles, um importante instrumento de controle do processo de elaboração do orçamento, assim como um meio de recompensar ou punir seus membros.

A CMPOF estrutura-se ainda em subcomissões temáticas formadas por, no máximo, sete parlamentares. Cada subcomissão tem um sub-relator setorial cuja responsabilidade é preparar um relatório parcial contendo as emendas aprovadas por seus membros. O relator geral da CMPOF consolida todos esses relatórios. As funções de relator geral e de relator setorial são de grande influência e dependem de indicação do presidente da comissão, respeitando-se a norma da entre os partidos.

Quando um projeto de lei chega à CMPOF, o relator geral apresenta um parecer preliminar baseado nas negociações realizadas entre as lideranças dos partidos. Um dos aspectos mais importantes desse parecer é definir os parâmetros e prazos finais para que os parlamentares proponham emendas coletivas e individuais. Isto faz com que eles travem acirradas disputas para integrar a comissão e, principalmente, para ser nomeados para as principais funções hierárquicas, de relator e sub-relator. Seus ocupantes têm a prerrogativa de propor a redistribuição de verbas, já que o processo de aprovação de emendas é centralizado no relator. Além disso, somente os membros das comissões podem intitular as emendas durante o processo de votação no plenário da comissão.

As emendas coletivas têm mais chances de aprovação porque têm o apoio não só de indivíduos mas de um grupo que chegou a um acordo coletivo. Porém, a admissão de emendas coletivas não quer dizer que as individuais tenham desaparecido ou perdido importância. Não é raro que parlamentares entrem em acordo com políticos nos estados e municípios para propor emendas individuais - conhecidas como "rachadinhas" - disfarçadas de coletivas, pois consistem na apresentação de emendas genéricas ao orçamento, sem indicação do município onde será aplicado o recurso. Depois de aprovada a emenda, entretanto, os parlamentares enviam para o ministério responsável pela obra uma lista de municípios que deverão ser contemplados na hora da liberação da verba.


O Ciclo Orçamentário

O Ciclo Orçamentário

De acordo com art. 165 da Constituição o ciclo orçamentário compreende: a lei que estabelece o Plano Plurianual; a lei de Diretrizes Orçamentárias; e a lei Orçamentária Anual.

O Plano Plurianual

O Plano Plurianual é publicado a cada quatro anos como uma lei ordinária e deve, de acordo com o § 1º do art. 165 da Constituição, "estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".

A elaboração do projeto de lei do PPA é coordenada pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SPI/MPO), o qual deve ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e possui validade para um período de quatro exercícios financeiros. A execução do PPA tem início, portanto, somente no segundo ano do mandato presidencial e é encerrada no primeiro ano do mandato seguinte.

O PPA constitui uma peça recente na engrenagem orçamentária, a qual substituiu, a partir de 1988, o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), cujo período de abrangência era de apenas três exercícios. Além disso, o PPA supera o OPI ao elencar, além do montante relativo aos dispêndios de capital, as metas físicas, que devem ser alcançadas ao final do mandato, discriminadas por tipo de programa e ação. O PPA detalha, ainda, as despesas que possuem duração continuada, condicionando, portanto, a programação orçamentária anual ao planejamento de longo prazo.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é, também, uma lei ordinária, contudo é válida apenas para um exercício.

De acordo com o § 2º do art. 165 da Constituição a LDO "compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento".

A LDO antecipa e orienta, assim, a direção e o sentido dos gastos públicos e os parâmetros que devem nortear a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício subseqüente.

Os programas e as ações, cujas prioridades e metas são definidas pela LDO para constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício, são apresentados em um texto anexo ao texto legal, constituindo-se em um detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA, as quais são selecionadas para o exercício em questão.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) acrescentou dois anexos à LDO, os quais contribuem para orientar o governo e a sociedade acerca da condução da política fiscal.

O projeto da LDO é coordenado e elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério de Orçamento e Gestão (MPO), a qual conta com o suporte técnico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministério da Fazenda (MF) nas questões relacionadas à dívida mobiliária federal e às normas acerca da execução orçamentária.

O Poder Executivo possui prazo até o dia 15 de abril de cada ano para encaminhamento da LDO ao Congresso Nacional, onde deve ser aprovada até 30 de junho, sob pena de não se interromper o primeiro período da sessão legislativa.

A Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei ordinária, cuja validade abrange somente o exercício fiscal a que se refere. De acordo com o § 5.º do art. 165 do texto constitucional, a LOA deve integrar o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas estatais.

Os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social englobam toda a programação de gastos da administração pública, direta e indireta. Já o orçamento de investimentos das empresas estatais abrange a previsão de investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

O Projeto de Lei Orçamentária é coordenado pela Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério de Planejamento e Orçamento e Gestão (SOF/MPO), que prepara a minuta da Mensagem Presidencial e encaminha, até o dia 31 de agosto de cada exercício, a proposta ao Congresso Nacional, a qual deve ser devolvida para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

  • Despesa de capital: grupo de despesas que contribuem para formar um bem capital ou adicionar um valor a um bem já existente, assim como transferir, por compra ou outro meio de aquisição, a propriedade entre entidades do setor público ou do setor privado para o primeiro.
  • Meta física: constitui um impacto físico, tangível e mensurável observável a qualquer tempo na avaliação de uma política pública.

Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000.

Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade dessa política; e do Anexo de Riscos Fiscais, onde são elencados os chamados passivos

contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão judicial poderão vir a aumentar a dívida pública.

A possibilidade de inscrição de empenhos de despesas como restos a pagar em um exercício seguinte acaba acarretando a extensão da validade dessa Lei.

Planejamento Orçamentário

De acordo com o artigo 165 da atual Constituição Federal, o planejamento orçamentário nacional, sempre de iniciativa do Executivo, se dá de três modos distintos: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.

Cabe destacar que essa tripartição orçamentária, é meramente instrumental, pois, por força do princípio constitucional da unidade, o orçamento é uno, apenas se materializando em três documentos distintos, que se harmonizam e se integram finalisticamente, compatibilizando-se tais modalidades, com o planejamento global econômico e social. É o que dispõem os artigos 165 § 4º e 7º, 165 § 4º e 167 § 1º.

Essa tripartição instrumental do planejamento orçamentário, albergada por nossa Constituição, denota inquestionável e inafastável influência do Direito Financeiro alemão, que, em sua Lei Maior, prevê o plano plurianual, a lei orçamentária e o plano orçamentário.

Plano plurianual

O § 1º do artigo 165 da Constituição Federal preceitua que:

... a lei que institui o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas de correntes, e para as relativas aos programas de duração continuada".

Esse orçamento, portanto, estabelece um norte, uma diretriz, um balizamento ao planejamento conjuntural para a promoção da política governamental, no que tange à promoção do desenvolvimento econômico-social a longo prazo. É a partir de sua elaboração que o governo traça metas, direcionando sua ação para os mais variados setores da atividade econômica, buscando, principalmente, a partir de sua estabilidade, o desenvolvimento e equilíbrio entre as várias regiões do país, diminuindo as diferenças sociais hoje existentes.

Com a necessidade contínua da citada integração nacional, impõe-se ao Executivo a elaboração de planos e programas, quer setoriais, quer regionais que propiciem um "complexo geoeconômico e social, visando seu desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais". É o que assevera o artigo 43 da Constituição Federal.

Não há dúvida da importância de tal planejamento orçamentário na organização econômica da nação, a tal ponto que o legislador constituinte bem andou, quando determinou que tais planos e programas inseridos no plurianual sejam apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, § 4º) . E mais: o legislador maior permitiu inclusive em face do interesse nacional na diminuição das diferenças regionais, exceções ao princípio da uniformidade geográfica, que adiante estudaremos, propiciando incentivos fiscais em determinadas localidades do país, como, por exemplo, na Zona Franca de Manaus, com o fim de fomentar o seu desenvolvimento econômico. Nesse sentido é o que prescreve o artigo 151, inciso I, do Texto Constitucional.

O plano plurianual, por força legal, deve conter a previsão das despesas de capital, compreendendo-se aí: as despesas de investimentos (dotações para o planejamento e execução de obras), as inversões financeiras (dotações destinadas à compra de imóveis, ou de bens de capital) e as transferências de capital (dotações destinadas à amortização da dívida pública), artigo 12, §§ 4º, 5º e 6º da Lei nº 4.320/64.

Em síntese, o plano plurianual é lei meramente formal, consubstanciando-se em mera orientação, que deve ser observada pelo Executivo, mas que não vincula o Legislativo quando da feitura da lei orçamentária.

Por fim, cabe apenas aclarar que nenhum investimento, cuja execução extrapole o exercício financeiro, poderá ser iniciado sem sua prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei autorizativa de sua inclusão, conforme o previsto na Constituição Federal, artigo 167, § 1º.

Diretrizes orçamentárias

Nos termos do § 2º do artigo 165 da Constituição Federal, "a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento".

Assim como o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias é mera orientação de periodicidade anual, norteando o Congresso Nacional na elaboração orçamentária, sem, no entanto, impor-lhe vinculação de qualquer espécie.

A lei de diretrizes orçamentárias é em suma um planejamento prévio, fundamentado em análises sócio-econômicas, para posterior estudo e elaboração do Executivo, do Legislativo (Constituição Federal, arts 51, IV e 52, XIII), do Judiciário (Constituição Federal, art. 99 § 1º) e do Ministério Público (Constituição Federal, art. 127, § 3º).

Convém, derradeiramente esclarecer, que a lei de diretrizes orçamentárias ao dispor sobre alterações na legislação tributária, que por óbvio, acarretem aumento ou diminuição na arrecadação, abarcará isenções e incentivos fiscais em geral, advindos antes da sua vigência, razão pela qual, caso a lei incentiva entrasse em vigor no curso do exercício financeiro em execução, redundaria em situação de irreversível desequilíbrio orçamentário.

Lei orçamentária

Por força do disposto na Constituição Federal, a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal, o de investimentos das empresas estatais e o da seguridade social.

O orçamento fiscal contempla todas as receitas e despesas da União, quais sejam, dos três Poderes, bem como os fundos órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e custeadas pelo Poder Público.

Por outro giro, o orçamento de investimento das empresas ganha extrema relevância no atual texto constitucional, pois é vedada a transferência de recursos e emissões de moeda que visem suprir a ineficiência das empresas em que a União detenha direta ou indiretamente a maioria do capital social com direito a voto.

Integra-se, ainda, à lei anual, o orçamento da seguridade social, compreendendo despesas e receitas destinadas a custear a saúde pública, a previdência e à assistência social suportados pela União.

Cumpre, por fim, destacar que a previsão constitucional do plano plurianual não infringe o primado da anualidade orçamentária, porque aquele não é dinâmico, de cunho claramente operacional, como o é o orçamento anual.


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