Conselho Monetário Nacional
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CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL


INTRODUÇÃO 

Toda pessoa adulta ou mesmo adolescente, que tenha consciência da necessidade de um equilíbrio entre o quanto se ganha e o quanto se gasta, por certo está praticando um exercício financeiro denominado controle de orçamento, no caso, doméstico.

Poucas não são as pessoas que observam, no cotidiano, muitas dificuldades para alcançar êxito no controle do orçamento doméstico, por questões das mais diversas, em que pese os itens componentes desse instrumento não serem assim tão numerosos.

Se assim acontece com uma pessoa, com uma família, difícil não se mostra a qualquer um vislumbrar as dificuldades encontradas para se administrar o orçamento de um país inteiro e a importância de um sistema financeiro para exercitar esse controle.

A presente avaliação científica, voltada para o objetivo acadêmico de contribuir com o conhecimento a esse respeito, procurará demonstrar a história, composição e atribuições do Conselho Monetário Nacional, como o principal componente do Sistema Financeiro Nacional.


1. CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL 

1.1 História 

Ao editar, em 1944, o Decreto-lei que reorganizou a Caixa de Mobilização e Fiscalização Bancária, o governo brasileiro não ocultada as dificuldades por que vinha então passando no país o mercado monetário. Sem quaisquer subterfúgios, atribui-as à situação criada pela Guerra. Nesta foi ainda esclarecido vários elementos que teriam atuado "no sentido de perturbar a confiança necessária à normalidade dos negócios em geral".

Em nada havendo se alterado a conjuntura, no ano seguinte registrou-se o nascimento da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), que tinha por objetivo declarado exercer o completo controle do mercado monetário brasileiro. Era a SUMOC um organismo dotado de dois poderes, nitidamente diferenciados. Um deles, o Executivo, tinha por chefe seu Diretor, enquanto o outro, o Legislativo, se integrava em um Conselho, presidido pelo Ministro da Fazenda e composto de mais quatro membros, dentre os quais aquele que era o Diretor do Executivo.

Ao criar o Banco Central do Brasil (BACEN), por intermédio da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, a chamada Lei da Reforma Bancária pôs termo à existência da SUMOC e, ao mesmo tempo, transformou no Conselho Monetário Nacional o anterior Conselho que esta tinha, dotando-o, porém, de estrutura mais adequada e dando-lhe atribuições mais amplas, com as quais o novo órgão passou a constituir o ponto culminante de todo o mosaico financeiro do Brasil.

Produto de alteração operada na estrutura dos órgãos de direção monetária, o modelo que inspirou a sua criação encontra-se na Declaração de Belo Horizonte, formulada durante o II Congresso Nacional de Bancos, em 1962, a partir de estudo e anteprojeto de lei preparado por Geraldo de Camargo Vidigal.

A concepção naquele modelo adotada pressupunha a coexistência de dois órgãos voltados à formulação e execução da política de moeda e de crédito, um com funções normativas, outro com atribuições executivas.

Essa foi a razão pela qual a Lei nº 4.595/64 instituiu, simultaneamente à criação do Conselho Monetário Nacional, também o Banco Central do Brasil. À ação desses dois órgãos às normas do primeiro e ao controle do segundo estão sujeitas todas as entidades integrantes do Sistema Financeiro Nacional.

Enunciando a Lei acima citada, em seu artigo 2º, as finalidades do Conselho Monetário Nacional, em seu artigo 3º traçou os seus objetivos e, no artigo 4º, expressamente define o elenco das atribuições de sua competência privativa.

A análise dos poderes assim conferidos ao Conselho evidencia ser marcante a sua importância como agente ordenador da política financeira nacional. Daí a limitação que a tais poderes foi oposta pela Lei nº 6.045, de 15 de maio de 1974, que tornou sujeito a diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República o exercício das competências que lhe foram definidas pelo artigo 4º da Lei que o instituiu.

Detentor de poder normativo em matéria de moeda, crédito e instituições financeiras este último previsto pela Lei nº 4.728, de 14 de julho de 1965, o Conselho é entendido como titular da chamada capacidade normativa de conjuntura, exercendo-a, aliás, em relação a áreas da atividade econômica não estritamente relacionadas aos problemas de moeda e de crédito e à atuação das instituições financeiras, com fundamento em textos normativos, específicos, que prevêem tal exercício.

1.1.1 As reformas realizadas no período 1964-1967

No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis de inflação e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibir práticas de correção monetária e de taxas de juros superiores a 12% ao ano.

Nesse contexto, o governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década, destacando-se o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), lançado no final de 1964, o qual buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos objetivos.

As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, à política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo.

Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária o sistema financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), títulos que foram introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandados voluntariamente em um segundo momento.

O lançamento das ORTN tornou possível a obtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit, além de estimular a poupança por ter criado a correção monetária, porém tais recursos significaram também uma nova forma de endividamento do Estado de caráter não inflacionário e um caminho em direção à indexação da economia.

Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil como depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de compensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias.

Dessa forma, o governo não exercia um perfeito controle da política monetária, sendo acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade monetária, como a de fomento agrícola, de comércio exterior e habitação, levando-o ainda a tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.

Na verdade, a "conta-movimento" antes referida era um passivo do Banco do Brasil em relação ao Banco Central, que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade monetária para poder desempenhar seu papel. Apesar de ser criada como uma conta provisória, portanto para atuar apenas em um momento transitório, essa conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos sem que estes constassem no orçamento do governo.

A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a ser

regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo fez uso de Decretos Leis até 1971, quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12. Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o poder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras.

A lei dava total poder ao Conselho Monetário Nacional para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo Orçamento Geral da União (OGU), iniciando-se, assim, uma nova fase da política da dívida pública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU, pelo fato de não mais poder impor limites e restrições à política fiscal, surgiram de orçamentos paralelos como, por exemplo, o orçamento monetário, que eram submetidos apenas ao poder executivo.

1.1.2 O comportamento das contas públicas nos anos 70

Ao longo da década de 70, as finanças do setor público eram norteadas por uma grande multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresas estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida.

Até o final daquela década, as receitas e despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), em 1979, é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano seguinte.

O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Cada orçamento era aprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo.

Como se não bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida interna".

Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público, sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores, inclusive em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário. Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator.

Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi a de utilizar-se das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com endividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente.

A contra-partida era sempre a expansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo em 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e, conseqüentemente, nas finanças públicas.

1.2. Legislação 

O CMN surgiu com a edição da Lei nº 4595, de 31 de dezembro de 1964, denominada Lei do Sistema Financeiro Nacional, sendo transcritos, a seguir, os principais trechos do texto legal:

"Art.1º O Sistema Financeiro Nacional, estruturado e regulado pela presente lei, será constituído:

I - do Conselho Monetário Nacional.

Art.2º Fica extinto o Conselho da atual Superintendência da Moeda e do Crédito, e criado, em substituição, o Conselho Monetário Nacional, com a finalidade de formular a política da moeda e do crédito, como previsto nesta Lei, objetivando o progresso econômico e social do País.

Art.3º A política do Conselho Monetário Nacional objetivará:

I - adaptar o volume dos meios de pagamento às reais necessidades da economia nacional e seu processo de desenvolvimento;

II - regular o valor interno da moeda, para tanto prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionários ou deflacionários de origem interna ou externa, as depressões econômicas e outros desequilíbrios oriundos de fenômenos conjunturais;

III - regular o valor externo da moeda e o equilíbrio no balanço de pagamento do País, tendo em vista a melhor utilização dos recursos em moeda estrangeira;

IV - orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, quer públicas, quer privadas, tendo em vista propiciar, nas diferentes regiões do País, condições favoráveis ao desenvolvimento harmônico da economia nacional;

V - propiciar o aperfeiçoamento das instituições e dos instrumentos financeiros, com vistas a maior eficiência do sistema de pagamentos e de mobilização de recursos;

VI - zelar pela liquidez e solvência das instituições financeiras;

VII - coordenar as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública, interna e externa.

Art.4º Compete privativamente ao Conselho Monetário Nacional:

I - autorizar as emissões de papel-moeda (VETADO) as quais ficarão na prévia dependência de autorização legislativa, quando se destinarem ao financiamento direto pelo Banco Central da República do Brasil, das operações de crédito com o Tesouro Nacional, nos termos do artigo 49 desta lei. O Conselho Monetário Nacional pode, ainda, autorizar o Banco Central da República do Brasil a emitir, anualmente, até o limite de 10% (dez por cento) dos

meios de pagamentos existentes a 31 de dezembro do ano anterior, para atender as exigências das atividades produtivas e da circulação da riqueza do país, devendo, porem, solicitar autorização do poder legislativo, mediante mensagem do Presidente da República, para as emissões que, justificadamente, se tornarem necessárias além daquele limite. Quando necessidades urgentes e imprevistas para o financiamento dessas atividades o determinarem, pode o Conselho Monetário Nacional autorizar as emissões que se fizerem indispensáveis, solicitando imediatamente, através de mensagem do Presidente da República, homologação do poder legislativo para as emissões assim realizadas;

II - estabelecer condições para que o Banco Central da República do Brasil emita moeda-papel (VETADO) de curso forçado, nos termos e limites decorrentes desta lei, bem como as normas reguladoras do meio circulante;

III - aprovar os orçamentos monetários, preparados pelo Banco Central da República do Brasil, por meio dos quais se estimarão as necessidades globais de moeda e crédito;

IV - determinar as características gerais (VETADO) das cédulas e das moedas;

V - fixar as diretrizes e normas (VETADO) da política cambial inclusive compra e venda de ouro e quaisquer operações em moeda estrangeira;

VI - disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras;

VII - coordenar a política de que trata o artigo 3º desta lei com a de investimentos do Governo Federal;

VIII - regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicação das penalidades previstas;

IX - limitar, sempre que necessário, as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros, inclusive os prestados pelo Banco Central da República do Brasil, assegurando taxas favorecidas aos financiamentos que se destinem a promover:

a)recuperação e fertilização do solo;

b) reflorestamento;

c) combate a epizootias e pragas, nas atividades rurais;

d) eletrificação rural;

e) mecanização;

f) irrigação;

g) investimentos indispensáveis às atividades agropecuárias.

X - determinar a percentagem máxima dos recursos que as instituições financeiras poderão emprestar a um mesmo cliente ou grupo de empresas;

XI - estipular índices e outras condições técnicas sobre encaixes, imobilizações e outras relações patrimoniais a serem observadas pelas instituições financeiras;

XII - expedir normas gerais de contabilidade e estatística a serem observadas pelas instituições financeiras;

XIII - delimitar, com periodicidade não inferior a dois anos, o capital mínimo das instituições financeiras privadas levando em conta sua natureza, bem como a localização de suas sedes e agências ou filiais;

XIV - determinar o recolhimento (VETADO) de até 25% (vinte e cinco por cento) do total dos depósitos das instituições financeiras, seja na forma de subscrição de letras ou obrigações do tesouro nacional ou compra de títulos da dívida pública federal, até 50% do montante global devido, seja através de recolhimento em espécie, em ambos os casos entregues ao BC da República do Brasil, na forma e condições que o Conselho Monetário Nacional determinar.

Art.57 Passam à competência do Conselho Monetário Nacional as atribuições de caráter normativo da legislação cambial vigente e as executivas ao Banco Central da República do Brasil e ao Banco do Brasil S/A, nos termos desta Lei.

Parágrafo único. Fica extinta a Fiscalização Bancária do Banco do Brasil S/A, passando suas atribuições e prerrogativas legais ao Banco Central da República do Brasil.

Art.62 O Conselho Monetário Nacional determinará providências no sentido de que a transferência de atribuições dos órgãos existentes para o Banco Central da República do Brasil se processe sem solução de continuidade dos serviços atingidos por esta Lei.

Art.63 Os mandatos dos primeiros membros do Conselho Monetário Nacional, a que alude o inciso IV, do artigo 6 desta Lei, serão respectivamente de 6 (seis), 5 (cinco), 4 (quatro), 3 (três), 2 (dois) e 1 (um) anos.

Art.64 O Conselho Monetário Nacional fixará prazo de até 1 (um) ano da vigência desta Lei para a adaptação das instituições financeiras as disposições desta Lei.

Parágrafo 1º. Em casos excepcionais o Conselho Monetário Nacional poderá prorrogar até mais 1 (um) ano o prazo para que seja complementada a adaptação a que se refere este artigo.

Parágrafo 2º. Será de um ano, prorrogável, nos termos do parágrafo anterior, o prazo para cumprimento do estabelecido por força do artigo 30 desta Lei.

Art.65 Esta Lei entrará em vigor 90 (noventa) dias após a data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário."

No ano de 1990, quando Fernando Collor de Mello era o Presidente do Brasil, foi promulgado o Decreto nº 99.207, mais precisamente em 12 de abril daquele ano, alterando a composição do Conselho Monetário Nacional e dando novas diretrizes para o seu funcionamento, conforme se depreende do texto legal, que assim exprime:

"DECRETO Nº 99.207, dE 12 DE ABRIL DE 1990"

Dispõe sobre a composição do Conselho Monetário Nacional - CMN, e dá outras providências

O Presidente da República, no uso das atribuições que lhe confere o artigo 84, itens IV e VI, da Constituição,

DECRETA:

Art. 1º O Conselho Monetário Nacional será integrado pelos seguintes membros:

I - Ministro de Estado da Economia, Fazenda e Planejamento como Presidente;

II - Ministro de Estado da Infra-Estrutura como Vice-Presidente;

III - Ministro de Estado da Agricultura e Reforma Agrária;

IV - Ministro de Estado do Trabalho e Previdência Social;

V - Presidente do Banco Central do Brasil;

VI - Presidente do Banco do Brasil S/A;

VII - Presidente da Caixa Econômica Federal;

VIII - Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;

IX - Presidente da Comissão de Valores Mobiliários;

X - 1 (um) representante das classes trabalhadoras, nomeado pelo Presidente da República;

XI - 6 (seis) membros nomeados pelo Presidente da República entre brasileiros de ilibada reputação e notória capacidade em assuntos econômico-financeiros.

§ 1º. Os membros referidos nos itens X e XI terão mandato de 1 (um) a 5 (cinco) anos, podendo ser reconduzidos.

§ 2º. A fixação dos prazos de duração dos mandatos, bem como a nomeação dos conselheiros a que se refere o item XI deste artigo, será efetuada de forma a permitir a renovação do plenário do Conselho Monetário Nacional, devendo ocorrer a substituição de, pelo menos, 2 de seus integrantes anualmente.

§ 3º. O Conselho Monetário Nacional deliberará por maioria de votos, com a presença, no mínimo, de 9 (nove) membros, cabendo também ao presidente o voto de qualidade e a prerrogativa de deliberar " ad referendum" do plenário.

§ 4º. Os Diretores do Banco Central do Brasil participarão das reuniões do Conselho Monetário Nacional, porém não gozarão do direito de votar.

§ 5º. O Presidente do Conselho Monetário Nacional poderá convidar outros Ministros de Estado e representantes de entidades públicas ou privadas, a fim de que participem das reuniões, não lhes sendo permitido, porém, o direito a voto.

§ 6º. O Conselho Monetário Nacional reunir-se-á ordinariamente 1 (uma) vez por mês, e, extraordinariamente, por convocação de seu Presidente ou a requerimento de, pelo menos, 9 (nove) de seus membros.

Art. 2º Excepcionalmente, em casos de extrema urgência, a critério de seu presidente, o Conselho Monetário Nacional poderá deliberar com a presença dos seguintes membros:

I - Ministro de Estado da Economia, Fazenda e Planejamento;

II - Ministro de Estado da Infra-Estrutura;

III - Ministro de Estado da Agricultura e Reforma Agrária;

IV - Ministro de Estado do Trabalho e Previdência Social;

V - Presidente do Banco Central do Brasil;

VI - Presidente do Banco do Brasil S/A;

VII - Representante das Classes Trabalhadoras;

VIII - 2 (dois) membros entre os referidos no item XI do artigo 1º.

Art. 3º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4º - Ficam revogadas as disposições em contrário.

Fernando Collor - Presidente da República. Zélia M. Cardoso de Mello."

1.3 Composição

Até sofrer alteração em sua composição por intermédio da promulgação, pelo então Presidente da República Fernando Collor de Melo, do Decreto-lei nº 99.207, o Conselho Monetário Nacional era assim composto:

  • o Ministro de Estado da Fazenda, que era o seu Presidente;
  • o Ministro de Estado Chefe da Secretaria do Planejamento da Presidência da República, na condição de Vice-Presidente, o qual tinha por função substituir o Presidente em seus impedimentos ocasionais;
  • o Ministro de Estado da Indústria e do Comércio, a quem incumbia substituir o Vice-Presidente em seus impedimentos ocasionais;
  • o Presidente do Banco Central do Brasil (BACEN);
  • o Presidente do Banco do Brasil S/A;
  • o Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE);
  • o Presidente do Banco Nacional da Habitação (BNH); e
  • três membros nomeados pelo Presidente da República entre brasileiros de ilibada reputação e notória capacidade em assuntos econômico-financeiros, com mandato de cinco anos (Lei nº 6.045, de 15 de maio de 1974).

Fundamentadas na disparidade existente entre os níveis de enriquecimento e as necessidades de cada uma das áreas em que o nosso país se diversifica, poucas não eram as recomendações ao Senhor Presidente da República para que, ao escolher os três últimos membros para compor o Conselho Monetário Nacional, que o fizesse levando em consideração, tanto quanto possível, as diferentes regiões geo-econômicas do nosso país.

Em contraposição àqueles que entendiam ser descabida a recomendação, seus defensores argumentavam que assim devia ser feito tanto por ser objeto de regra expressa constante do artigo 6º da Lei nº 4.955/64, com a redação dada pela Lei nº 5.362, de 30 de novembro de 1967, como também porque as atividades do Conselho tinham como finalidade específica o progresso econômico e social da comunidade brasileira, a despeito das reformas pelas quais já tinha passado e que eram responsáveis pelas alterações havidas em sua composição.

Após ter a sua composição alterada com a vigência do Decreto-lei nº 99.207, novas alterações vieram a ser introduzidas a partir da edição da Medida Provisória n° 542, de 30 de junho de 1994, a partir de quando o Conselho Monetário Nacional passou a ser constituído pelo Ministro de Estado da Fazenda que é seu presidente, pelo Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento e pelo Presidente do Banco Central do Brasil (BACEN), sendo o órgão deliberativo máximo do Sistema Financeiro Nacional.

1.3.1 As assessorias especializadas

Para um mais completo desempenho de suas tarefas, múltiplas e de variada natureza, o Conselho é assessorado por nada menos que quatro comissões consultivas, cada uma delas servindo na área de sua especialização. São elas:

  • bancária;
  • de mercado de capitais;
  • de crédito rural; e
  • de crédito industrial.

A primeira é constituída por representantes do Conselho Nacional de Economia, do Banco Central do Brasil, do Banco do Brasil S/A, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, do Conselho Superior das Caixas Econômicas Federais, do Banco Nacional de Crédito Cooperativo, do Banco do Nordeste do Brasil S/A, do Banco de Crédito da Amazônia S/A, dos bancos e caixas econômicas estaduais, dos bancos privados, das sociedades de crédito, financiamento e investimento, das Bolsas de Valores, do comércio, da indústria, da agropecuária e das cooperativas que operam em crédito.

A segunda é composta por representantes do Ministério da Indústria e do Comércio, do Conselho Nacional de Economia, do Banco Central do Brasil, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, dos bancos privados, das sociedades de crédito, financiamento e investimento, das Bolsas de Valores, das companhias de seguros privados e capitalização e da caixa de amortização.

A terceira, por sua vez, é constituída pelos representantes do Ministério da Agricultura, do Instituto de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), da Superintendência Nacional de Abastecimento, do Banco Central do Brasil, da Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil S/A, da Carteira de Colonização do Banco do Brasil S/A, do Banco Nacional de Crédito Cooperativo, do Banco do Nordeste do Brasil S/A, do Banco de Crédito da Amazônia S/A, do Instituto Brasileiro do Café, do Instituto Brasileiro do Açúcar e do Álcool, dos bancos privados, da Confederação Rural Brasileira, das instituições financeiras públicas estaduais ou municipais que operem em crédito rural e das Cooperativas de Crédito Agrícola.

A quarta, por fim, se constitui de representantes do Ministério da Indústria e Comércio, do Ministério Extraordinário para os assuntos de Planejamento e Economia, do Banco Central do Brasil, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, da Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil S/A, dos bancos privados, das sociedades de crédito, financiamento e investimento e da indústria (Lei nº 5.362/67, artigo 7º).

Todos esses representantes são indicados pelas entidades aludidas e suas designações são feitas por iniciativa do próprio organismo a que irão prestar sua colaboração, nos termos do artigo 7º, § 2º, da Lei acima referida.


2. ESTRUTURA DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

Órgãos de Regulação e Fiscalização

Instituições Financeiras
Captadoras de Depósitos à Vista

Bancos Múltiplos com Carteira Comercial

C M N

Conselho
Monetário
Nacional















Banco Central do Brasil






Comissão
de Valores Mobiliários






Superintendência
de Seguros Privados






Secretaria de
Previdência Complementar



Bancos Comerciais
Caixas Econômicas
Cooperativas de Crédito

Demais
Instituições Financeiras

Bancos Múltiplos sem Carteira Comercial
Bancos de Investimento
Bancos de Desenvolvimento
Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento
Sociedades de Crédito Imobiliário
Companhias Hipotecárias
Associações de Poupança e Empréstimo
Agências de Fomento
Sociedades de Crédito ao Microempreendedor

Outros intermediários
ou Auxiliares Financeiros

Bolsas de Mercadorias e de Futuros
Bolsas de Valores
Sociedades Corretoras de Títulos e Valores Mobiliários
Sociedades Distribuidoras de Títulos e Valores Mobiliários
Sociedades de Arrendamento Mercantil
Sociedades Corretoras de Câmbio
Representações de Instituições Financeiras Estrangeiras
Agentes Autônomos de Investimento

Entidades Ligadas aos
Sistemas de Previdência
e Seguros

Entidades Fechadas de Previdência Privada
Entidades Abertas de Previdência Privada
Sociedades Seguradoras
Sociedades de Capitalização
Sociedades Administradoras de Seguro-Saúde

Administração
de Recursos de Terceiros

Fundos Mútuos
Clubes de Investimentos
Carteiras de Investidores Estrangeiros
Administradoras de Consórcio

Sistemas de Liquidação
e Custódia

Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC
Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos - CETIP
Caixas de Liquidação e Custódia


Fonte: Banco Central do Brasil (2001)


3. AS ATIVIDADES DO CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL

As atribuições exercidas e as deliberações tomadas pelo Conselho no cumprimento de sua finalidades específica, que é a de formular a política da moeda e do crédito, objetivando o progresso econômico e social do país consubstanciam diligências disciplinadoras do comportamento das áreas sobre que se projetam ou expressam determinações para combinar movimentos que não podem ser dissociados.

Na realidade, visa ele a esse último efeito quando, por exemplo, coordena sua política monetária com a de investimento do Governo Federal, ou quando assegura taxas favorecidas aos financiamentos que se destinam a promover a recuperação e fertilização do solo, o reflorestamento, o combate a epizootias e pragas nas atividades rurais, a eletrificação rural, a mecanização de certas lavouras e a irrigação ou os investimentos indispensáveis às atividades agropecuárias.

Também se vislumbra essa finalidade quando o Conselho organiza as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública interna e externa. Ou ainda quando aplica aos bancos estrangeiros que funcionam no país as mesmas vedações ou restrições que vigorem nas praças de suas matrizes, no tocante a bancos brasileiros ali instalados ou que nelas desejem estabelecer-se.

Na maioria dessas iniciativas que juntamente com diversas outras lhe são atribuídas como objeto de competência exclusiva pelos artigos 3º e 4º da mencionada Lei da Reforma Bancária age o órgão em órbita predominantemente monetária e nesse setor continua ele atuando, se:

  • adapta o volume dos sócios de pagamento às reais necessidades da economia nacional;
  • autoriza emissões de papel moeda (que ficam contudo na prévia dependência de deliberação do Poder Legislativo) destinadas ao financiamento direto, a ser feito pelo Banco Central do Brasil, de operações de crédito com o Tesouro Nacional, nos termos da previsão expressa do artigo 49 da Lei reformadora das instituições creditícias;
  • sujeita às regras que estabelecer o valor interno da moeda;
  • regula o valor externo da moeda e o equilíbrio no balanço de pagamento do país, tendo em vista a melhor utilização dos recursos em moeda estrangeira;
  • baixa normas que disciplinam as operações de câmbio, inclusive feitas com swaps, fixando limites, taxas, prazos e outras condições.

O Conselho Monetário Nacional interfere, por fim, na área de crédito, quando:

  • zela pela liquidez e solvência das instituições financeiras que operam no país;
  • determina a percentagem máxima dos recursos que as instituições financeiras poderão emprestar a um mesmo cliente ou a um só grupo de empresas;
  • estipula índices e outras condições técnicas sobre encaixes, mobilizações e outras relações patrimoniais, a serem observadas pelas instituições financeiras;
  • expede normas gerais de contabilidade e estatística a serem observadas pelas instituições financeiras;
  • fixa limites e regulamenta prazos e outras condições de redesconto e de empréstimo, efetuadas com quaisquer instituições financeiras públicas e privadas de natureza bancária;
  • fixa prazos de vencimentos aos títulos de crédito industrial, determina a inclusão de denominações que caracterizem a destinação dos bens e as condições de operação;
  • disciplina atividade das Bolsas de Valores e dos corretores de fundos públicos (consultem-se os citados artigos 3º e 4º da mencionada Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e mais os artigos 62 e 65 do Decreto-lei nº 413, de 06 de janeiro de 1969).

Ao Conselho ainda compete igualmente como está estipulado na Lei nº 4.728, de 16 de julho de 1965, disciplinar no seu complexo todo o próprio Mercado de Capitais. As atribuições que nesse setor lhe competem são muito amplas. E é facilmente compreensível que seja assim, pois, nele, sua atuação haverá de proteger dois interesses: o da economia do país, sobre a qual deita reflexos óbvios o modo como se possa comportar aquele mercado; e o do investidor, que ao mercado entrega confiante suas poupanças. Daí porque houve por bem o legislador de conferir ao Conselho as necessárias incumbências para:

  • facilitar o acesso do público a informações sobre os títulos ou valores mobiliários objeto de negociações e sobre as sociedades que os emitirem;
  • proteger os investidores contra emissões ilegais ou fraudulentas de títulos ou valores mobiliários;
  • evitar modalidades de fraude e manipulação destinadas a criar condições artificiais da demanda, oferta ou preço de títulos ou valores mobiliários deixados em circulação;
  • assegurar a observância de práticas comerciais eqüitativas por todos aqueles que exerçam funções de intermediação na distribuição ou negociação de títulos ou valores mobiliários;
  • disciplinar a utilização do crédito no mercado de títulos ou valores mobiliários;
  • regular o exercício da atividade corretora de títulos mobiliários e de câmbio (Lei nº 4.728, artigo 2º. A quem estiver interessado em apurar todo o alcance da ingerência do Conselho nas Bolsas é recomendada, ainda, a leitura dos artigos 6º a 10º, 14º, 20º a 23º, 26º a 31º, 45º, 49º, 59º, 65º, 67º, 68º e 77º).

Como o CMN é a entidade mater do sistema, não é estranhável que projete ele sua ação sobre o próprio Banco Central do Brasil, órgão que lhe fica logo abaixo hierarquicamente. Na verdade, determina a Lei da Reforma Bancária que ao CMN cabe conhecer, como instância superior, dos recursos interpostos por qualquer interessado contra decisões do Banco Central e, mais ainda, da estrutura técnica e administrativa deste incumbe fazer a formulação ao CMN. O Conselho fixa, também, seu quadro de pessoal e estabelece vencimentos e vantagens de seus funcionários, servidores e diretores.

O Regimento Interno do Banco Central há de contar com prévia aprovação do Conselho Monetário Nacional, a quem incumbe igualmente, se entender ser o caso, aprovar as respectivas contas sem prejuízo do Tribunal de Contas de União, assim como aprovar os orçamentos monetários preparados pelo Banco Central e por meio dos quais se estimarão as necessidades globais da moeda e do crédito do país.

Cumpre ao Conselho, sem prejuízo das suas demais atribuições, estabelecer condições para que o Banco Central do Brasil emita papel-moeda, bem assim as normas reguladoras do meio circulante, as quais deverão ser observadas pelo Banco Central em suas transações com

os títulos públicos e de entidades de que participe o Estado. Por fim, o CMN outorga ao BACEN o monopólio das operações de câmbio, se e quando ocorrer grave desequilíbrio no balanço de pagamento ou houver razões fundadas para prever sua ocorrência. Não se pode omitir que a ação do Conselho é extensiva, por seu turno, à Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e ao Banco do Brasil S/A.

No tocante à primeira, com efeito, bastaria salientar que ela regula e fiscaliza, consoante a lei que a criou, o mercado de que passou a ser o órgão fiscalizador, fazendo-o, contudo, de conformidade com a política monetária, creditícia e cambial fixada pelo CMN. Não obstante, ainda determina que é precisamente para assegurar naquele mercado a observância das condições de utilização de crédito e da política cambial estabelecidas pelo CMN que a Comissão de Valores Mobiliários deve exercer as atribuições que lhe são próprias (Lei nº 6.385, de 07 de dezembro de 1976, artigos 1º e 4º, inciso IX).

Em relação ao Banco do Brasil, não haveria necessidade de nada mais que lembrar a atuação da Carteira de Comércio Exterior (CACEX), mantida nos quadros do grande estabelecimento oficial de crédito, uma vez que tudo o que é compreendido em sua esfera de competência ela realiza com estrita observância das decisões e normas formuladas pelo Conselho Monetário Nacional.

Somente dando a estas integral cumprimento é que a Carteira estará em condições de emitir licenças de exportação e importação em favor das pessoas legitimadas para obtê-las e também de exercer a "fiscalização" de preços, pesos, medidas, classificações e tipos declarados nas operações de exportação e importação, com o fim de evitar fraudes cambiais.

O Conselho Monetário Nacional se reúne no Ministério da Fazenda, em Brasília. Suas decisões geram resoluções que são publicadas. Tais resoluções já ultrapassam 2000, desde sua criação. As funções do conselho são:

  • Controlar e estabelecer limites para a emissão de moeda, estabelecendo, ainda, as diretrizes gerais das políticas monetária, cambial e creditícia;
  • Realizar operações especiais, tais como subsídios a setores da economia;
  • Regular as condições de constituição, funcionamento e fiscalização das instituições financeiras, visando o aperfeiçoamento das mesmas para maior eficiência do sistema de pagamentos e de mobilização de recursos; e
  • Orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, zelando pela liquidez do sistema a fim de propiciar condições favoráveis ao desenvolvimento da economia.

Junto ao Conselho Monetário Nacional funciona a Comissão Técnica da Moeda e do Crédito (COMOC), composta pelo Presidente do Banco Central, na qualidade de Coordenador, pelo Presidente da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), pelo Secretário Executivo do Ministério do Planejamento e Orçamento, pelo Secretário Executivo do Ministério da Fazenda, pelo Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, pelo Secretário do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e por quatro diretores do Banco Central (Política Monetária, Assuntos Internacionais e Normas e Organização do Sistema Financeiro) indicados por seu Presidente, tendo como competência básica regulamentar as matérias previstas na Medida Provisória n° 542.

Está previsto também, junto ao Conselho Monetário Nacional, o funcionamento de comissões consultivas de Normas e Organização do Sistema Financeiro, de Mercado de Valores Mobiliários e de Futuros, de Crédito Rural, de Crédito Industrial, de Crédito Habitacional e para Saneamento e Infra-Estrutura Urbana, de Endividamento Público, de Processos Administrativos e de Política Monetária e Cambial.

O Conselho Monetário Nacional reúne-se ordinária e/ou extraordinariamente para discutir assuntos de interesse do Sistema Financeiro Nacional e suas decisões são tomadas através de Resoluções. Entre suas principais atribuições podemos destacar as seguintes:

  • Adaptar o volume de meios de pagamento às reais necessidades da economia e de seu processo de desenvolvimento;
  • Estipular padrões referentes ao encaixe, capital e imobilizações das Instituições Financeiras, bem como outras condições técnicas a serem observadas;
  • Regular o valor interno da moeda, prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionários ou deflacionários de origem interna ou externa, as depressões econômicas e outros desequilíbrios oriundos de fenômenos conjunturais;
  • Regular o valor externo da moeda e o equilíbrio da balança de pagamentos do país, tendo em vista a melhor utilização dos recursos em moeda estrangeira;
  • Coordenar as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública interna e externa, em conjunto com o Congresso Nacional;
  • Autorizar as emissões de papel-moeda pelo Banco Central do Brasil e as normas reguladoras do meio circulante;
  • Determinar as características gerais das cédulas e das moedas;
  • Aprovar os orçamentos monetários preparados pelo Banco Central do Brasil;
  • Fixar diretrizes e normas da política cambial e disciplinar o crédito em suas modalidades e as formas das operações creditícias;
  • Estabelecer limites para a remuneração das operações e serviços bancários ou financeiros e determinar as taxas do recolhimento compulsório das instituições financeiras;
  • Outorgar ao Banco Central do Brasil o monopólio de operações de câmbio quando o balanço de pagamento o exigir;
  • Estabelecer normas a serem seguidas pelo Banco Central do Brasil nas transações com títulos públicos;
  • Regular a constituição, o funcionamento e a fiscalização de todas as instituições financeiras que operam no país;
  • Aplicar as penalidades previstas e limitar sempre que necessário as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações, inclusive as prestadas pelo Banco Central do Brasil.

3.1 A natureza jurídica do CMN

Qual a natureza jurídica do Conselho, criado para exercer atribuições tão relevantes? Será ele um serviço descentralizado, de índole autárquica? Não é difícil responder a estas questões.

Realmente, perante o direito público do país, para haver uma autarquia deverá haver, antes do mais, um serviço autônomo cuja criação decorra da lei, porém, somente esses dois pressupostos não a caracterizam. A figura jurídica da autarquia exige, além de outros requisitos, também a personalização da entidade, como deixa ver claramente o texto legal inserto no artigo 5º do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.

Esse dispositivo dispõe sobre a organização da administração pública federal e manda considerar autarquia apenas o serviço autônomo, criado por lei com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que exijam gestão administrativa e financeira descentralizada para seu melhor funcionamento.

Não se põe em dúvida que as atribuições da competência do CMN integram, na sua realização prática, atividades típicas da administração pública no setor das finanças. Também não se pode negar que sua criação teve lugar por lei. Fora inútil querer desconhecê-lo.

Mas a ele a lei não atribuiu um patrimônio, nem destinou receita própria. Nem a um, nem a outra aludiram, fosse direta, fosse indiretamente, quer a Lei da Reforma Bancária, quer o Decreto-lei nº 7.293, de 1º de dezembro de 1945. Assim, não seria jurídico, diante de tais considerações, emprestar natureza autárquica ao Conselho Monetário Nacional.

3.2 Personalidade jurídica do CMN

Há uma definição de Giorgi hoje tornada clássica para a personalidade jurídica, segundo a qual só pode gozar desta condição a coletividade humana organizada com estabilidade e por completo distinta de cada um dos indivíduos que a compõem. Consoante o direito brasileiro, a pessoa jurídica será de direito público ou de direito privado.

A pessoa jurídica de direito privado nasce de um contrato ou ato institutivo, ao qual aludem os artigos 16 e seguintes, tendo sua existência legal iniciada a partir do momento em que se cumpre a formalidade registrária para ela legalmente exigida; a pessoa jurídica de direito público, ao seu turno, há de nascer da lei, pois é a lei que cria sua personalidade ao se referir à mesma expressamente.

No entanto, a Lei da Reforma Bancária do mesmo modo como ocorrera com o anterior Decreto-lei nº 7.293 em relação ao antigo Conselho que representava o Poder Legislativo da SUMOC foi silente quanto à personalização do Conselho Monetário Nacional, não havendo, desta maneira, fundamento de sustentação para se afirmar que ele tenha personalidade jurídica. Tal como se encontra constituído, e pela própria forma como atua, o CMN não é uma pessoa jurídica. É apenas um órgão da administração financeira nacional, que na área desta funciona ao lado e como departamento integrante do Ministério da Fazenda.

É de ver-se, assim, que houve um cochilo do legislador que elaborou a Lei de Reforma Bancária a qual, aliás, tem muitos outros defeitos, até porque não é lei de juristas, mas de economistas ao atribuir ao Conselho Monetário Nacional, em seu artigo 50, o gozo dos "favores, isenções e privilégios, inclusive fiscais, que são próprios da Fazenda Nacional.", uma vez que quem não é pessoa, diante do direito, obviamente por este não pode ser compelido a pagar impostos ou tributos de qualquer espécie.

3.3 Responsabilidade pelos atos do CMN

Segundo o artigo 5º da Lei de Reforma Bancária, as deliberações do Conselho Monetário Nacional entendem-se de responsabilidade de seu presidente, "para os efeitos do art. 104, I, b, da Const. Federal", disposição a que atualmente corresponde a do artigo 122, I,

c, da Emenda Constitucional nº 1, que se acha em vigor.

Assim, se no uso de suas atribuições acaso cometer o CMN um ilegalidade ou um abuso de poder, corrigíveis por Mandado de Segurança, será o Ministro da Fazenda, portanto, a autoridade que no processo haverá de ser convocada como coatora. E se do ato decorrerem prejuízos para o particular, este poderá demandar a União Federal para pleitear a indenização porventura cabível, nos termos da lei civil.


CONCLUSÃO

Como foi visto, a complexidade do Sistema Financeiro Nacional encontra justificativa na necessidade permanente de um controle rigoroso sobre os mais diversos pontos afetados pela área monetária, mostrando-se de fundamental importância a existência do Conselho Monetário Nacional como órgão normatizador e fiscalizador.

De fato, podemos afirmar que a vida das pessoas e o destino do comércio, da indústria e da agricultura nacional depende diretamente de vários fatores atrelados ao controle efetivo das questões monetárias que, diariamente, podem influir no destino do país.

A manutenção do poder de compra do dinheiro por intermédio de mecanismos de controle da inflação, a fixação da taxa de juros, a concessão de empréstimos de dinheiro ou financiamento de bens, o fornecimento de subsídios etc., são apenas alguns exemplos das situações afetas às diretrizes traçadas pelo governo; daí a relevância do tema proposto para o presente trabalho.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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AZEVEDO, Denny Paulista Sistema Financeiro Nacional.Ed. São Paulo: Editora Cetec, 1995.


Autores: MARCELO QUIRINO, PAULO CÉSAR FAVARO, PAULO ROGÉRIO COSTA, RONI ELIAS CAMPOS, SÉRGIO BRUNO DA SILVA, SILVIO NEVES ADRIANO e VILMA CORREA GOMES